社科院税收研究室主任张斌认为，如果不提高社保统筹级次，靠“费改税”不能解决社保资金使用问题

　　4月1日，财政部部长谢旭人在《求是》杂志上发表《坚定不移深化财税体制改革》一文，其中提到“完善社会保障筹资形式与提高统筹级次相配合，研究开征社会保障税。”“社会保障税”再次进入公众视野。社会保障税，是指以企业的工资支付额为课征对象，由职工和雇主分别缴纳，税款主要用于各种社会福利开支的一种税。

　　当前我国社会保险资金的筹集，主要包括基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险五种，由企业和个人共同承担。那么为什么在费的基础上又提出税？是否会增加个人税负？征税是否会改变募集资金的用途？本报就这些问题对话了中国社科院财贸所税收研究室主任张斌。

　　老龄化问题严峻 再提社会保障税

　　新京报：财政部部长谢旭人近日撰文提出我国研究开征社会保障税，实际上早在1996年，《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》中，就已提出逐步开征“社会保障税”，至今已有10多年的光阴。为什么今年又重点提出？

　　张斌：社会保障税的问题提的很早，实际上近年来也一直在提，这次由财政部长提出，引发了各界的关注。随着中国经济社会的发展，近年来，政府更加强调关注民生，老龄化问题也逐步显现，社会保障体系的建设显得尤为重要，正是在这一背景下，提出了完善社会保障资金的筹资形式，研究开征社会保障税的问题。

　　新京报：目前，中国的企业和职工已经在缴纳5种保险，也就是社会保险费，为什么又要提出社会保障税？

　　张斌：现在缴纳的社会保险费，由企业和职工共同分担。将来要征收的社会保障税，实际上是将现行的社会保险费改为社会保障税征收，从企业和职工的角度来看，费改税只是征缴方式的改变。

　　新京报：你的意思是，公众没必要担心开征社会保障税之后因此增加税负？

　　张斌：开征社会保障税，是对现有社会保障收费的替代，是费改税的措施，并不是开征一种新的税。至于开征社会保障税后负担是否会增加，则要看社会保障税的具体实施方案。我个人认为，现行的 社会保障收费的费率已经不低了，开征社会保障税后不应进一步增加。

　　新京报：那么社会保障税计税依据是什么？无论是费，还是税，所筹集到的资金作用上会不会有变化？

　　张斌：计税依据应该与之前“缴费”的依据相同。筹集资金的作用不会有大的变化，是专款专用的。当前很多国家是开征社会保障税的，无论是费还是税，从政府筹集资金的角度来讲，区别并不是很大，无论是费还是税，都是专款专用的，不能用作一般的公共支出。

　　国际货币基金组织不把社会保障的收入列入税收收入，而单独在税收之外统计，就是因为其是专款专用，封闭运行的。不足的部分财政要有补偿，但是如果有结余，财政一般是不能动用的。在这一点上，费改税后不会有变化。

　　征缴方式变化 加强资金筹集

　　新京报：为什么要实行费改税，在征缴方式上有何改变？

　　张斌：按照《社会保险费征缴暂行条例》的规定，国务院劳动保障行政部门负责全国的社会保险费征缴管理和监督检查工作，县级以上地方各级人民政府劳动保障行政部门负责本行政区域内的社会保险费征缴管理和监督检查工作。社会保险费的征缴主管部门是劳动保障行政部门，但在具体征收形式上，目前许多地方社会保险费由地方税务机构代征，实行的是财政专户管理，未纳入一般预算收支。许多地方现在正在试行编制社会保障预算。

　　实行费改税后，税收作为财政资金在资金征收管理和使用方面会更加严格，有利于加强社会保障资金的筹集和管理。由税务机关统一征管，能提高征收的效率。此外，税收本身刚性更强，征管力度更强。

　　新京报：那么作为征缴方式的改变，“费改税”目前有哪些基础，可行性有多大？

　　张斌：仅仅从操作层面来看，“费改税”后资金征缴和管理方式的改变并不太难。问题是在现行的社会保障统筹层次较低的情况下，“费改税”后各地征缴标准是否要统一，如果不统一，各地是否有权根据自身情况确定不同的征缴标准，或者由中央规定一个税率（缴费率）的浮动标准。如果可以按不同的缴费标准缴费，人员流动的社会保障接续如何进行？这些可能是“费改税”遇到的主要问题。

　　新京报：自1996年提出社会保障税之后，近年学界对“费改税”征收有哪些不同意见？

　　张斌：原来我们的养老、医疗等社会保险只是针对城镇职工的，大家所讲的社会保险缴费更多的是指城镇职工养老、医疗等五大社会保险，近年来，我国的社会保障事业不断完善，城镇除城镇职工养老、医疗保险外，还出台了城镇居民养老保险和医疗保险。农村地区则出台了农村新型合作医疗、新型农村社会养老保险等一系列新的社会保障制度。

　　如医疗保险原来主要是城镇职工医疗保险，但并不包括城镇和农村居民，因此我们出台了“城镇居民医疗保险”和“新型农村合作医疗”制度。但是，这也存在着城乡如何统筹的问题。随着城市化进程，很多农民工进城务工，城乡界限模糊，比如我在城市打工，在城市缴了很多职工的养老保险，我本身是个农民，在家乡也有养老保险，就涉及如何统筹的问题。

　　因此，社会保障“费改税”的问题实际上还是要与完善社会保障筹资形式、提高统筹级次相配合。费改税只是社会保障制度整体改革的一个组成部分。

　　费改税关键是提高统筹级次

　　新京报：社会保障税讨论这么多年，一直没有实施，是因为存在哪些难点？

　　张斌：我个人认为主要还是社会保障统筹级次要提高。谢旭人部长在谈到研究开征社会保障税之前明确指出，完善社会保障筹资形式与提高统筹级次相配合，研究开征社会保障税，这句话应该完整理解。

　　在提高统筹级次方面，现在5大保险是独立封闭运行，比如养老金的统筹级次，现在是省里统筹还是地方统筹，现在各地有各地的做法，但是普遍比较低，许多地方还做不到省级规定的统筹级次，这就会产生一些问题。比如养老保险，在东北老工业基地，下岗工人及老职工比较多，当地养老负担比较重，每年正常在职职工的缴费和企业缴费，不足以抵偿现在退休工人的退休金发放，那么当地就要拿很大一笔财政资金进行补贴。但是在深圳，由于人口结构中老年人比重较低，目前缴养老金的人多，用的人少，所以有大量的结余。

　　如果未来社会保障做到全国统筹，广东的钱就可以给辽宁来用。那么社会保障资金的综合使用效率就会提高。

　　因此，如果社会保障统筹级次不提高，在缴费时存在的问题，改成“税”后还是没有解决。相对于“费改税”，我个人认为提高统筹级次的改革也非常重要。

　　新京报：也就是说费改税，还不能解决当前社会保障制度的问题？

　　张斌：我认为解决当前社会保障的问题，提高统筹级次非常重要，比如跨省跨地区养老关系的接续。中国实行的社会养老保险制度，是社会统筹与个人账户制度相结合的社会养老保险制度。

　　如我在深圳打工，但是我老了之后回湖南老家，但养老保险主要在深圳缴纳，那么湖南和广东之间，一个负责发养老金、一个收养老金，怎么解决资金跨省转移接续的问题非常重要。

　　因此，中国目前社会保障制度的改革，关键是提高统筹级次。费改税本身只是一个征缴方式的变化，这并不复杂，复杂的是社会保障制度本身的完善。

　　新京报：如何提高统筹级次？

　　张斌：我们目前区域经济社会发展不均衡，统筹级次的提高可以逐步推进，近期应首先做到省级统筹，同时做好跨省社会保险的转移接续工作。在省级统筹的基础上，研究进一步实现全国统筹，出台全国统一的社会保障税制度。

　　- 注释

　　社会保障收费

　　对于职工而言，社保即通常说的五险一金：养老保险费、失业保险费、工伤保险费、生育保险费、医疗保险费和住房公积金。社保缴纳基数一般为职工平均工资，养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险的缴费比例分别约为28％、8％、3％、0.5％～2％、1％，合计达到42％，其中用人单位缴纳31％，个人缴纳11％。

　　根据《社保基金管理条例》规定，收费部门各省不一。目前全国有17个省和两个计划单列市（厦门和宁波）是由地税局征收，然后上缴财政，再由财政划拨给社保部门支付。而剩下的一些省份、直辖市和计划单列市，则由社保局征收。

　　- 他山之石

　　部分欧洲国家“高税费、高福利”

　　提到“社保税”，就不得不提及素有“征收社保税典范”之称的“北欧四国”———芬兰、丹麦、挪威和瑞典。这四国的社会保障制度以“高税费、高福利”的北欧斯堪的纳维亚模式著称于世。

　　以芬兰为例，其社会保障体系包括3大部分：预防性社会和健康政策、社会和卫生服务以及社会保险。芬兰社会福利和保险囊括人从出生、婴儿时期到老年的全过程，从预防疾病、事故和控制饮酒、抽烟开始，到实施基本免费医疗，政府提供的社保是全方位的。高福利社保必然导致政府高税收制度。从总体看，税收和缴费约占个人总收入的50％。在芬兰、挪威和瑞典3国的社保资金来源中，雇主和雇员的缴费比率约占60％，政府财政预算拨款约占35％。

　　此外，美国是世界上最早采用税收形式筹集社会保障基金的国家，全国90％以上的在职人员都参加了社会保障体系。美国社保税不是一个单一税种，而是由工薪税、铁路员工保障税、失业保障税和个体业主税共4个税种组成的社会保障体系，其中工薪税是主要税种，工薪税是联邦政府的重要财政收入。